以“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從綠色低碳發(fā)展治理體系和治理能力視角看，重點是盡快實現(xiàn)能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型。我國已將“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制”作為新一輪生態(tài)文明體制改革的重點任務(wù)，出臺《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，提出“地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品碳足跡”等政策制度和管理機(jī)制，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和提供了有力的制度保障。

碳排放雙控體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

一方面，碳排放核算體系尚不完善。與能耗核算體系不同，碳排放核算體系較為復(fù)雜，包括區(qū)域溫室氣體排放清單、區(qū)域碳排放考核核算、行業(yè)碳排放核算、企業(yè)碳排放核算、產(chǎn)品碳足跡核算，不同層級溫室氣體核算種類、范圍、環(huán)節(jié)有所不同，需要化石能源消費、工業(yè)生產(chǎn)過程等活動數(shù)據(jù)，還需要大量的碳排放因子數(shù)據(jù)。目前，還存在各層級碳排放統(tǒng)計核算底數(shù)不清、方法不明確、工業(yè)生產(chǎn)過程基礎(chǔ)統(tǒng)計體系不健全、統(tǒng)計核算時效性滯后、碳排放因子本地化水平不高等問題和挑戰(zhàn)。比如，在支撐省級層面碳考核方面，“十四五”期間主要考慮化石能源消費以及外購火電產(chǎn)生的碳排放，未考慮工業(yè)生產(chǎn)過程中的碳排放；在支撐行業(yè)碳管控方面，很多省份僅對納入全國碳市場的行業(yè)企業(yè)開展了核算，企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測、報告和核查體系覆蓋重點行業(yè)及重點用能單位的比率不高；在支撐產(chǎn)品碳足跡管理方面，碳足跡核算規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)以及本地化碳足跡因子數(shù)據(jù)較少，僅部分出口產(chǎn)品或者優(yōu)勢產(chǎn)品開展了碳足跡核算。

另一方面，評價考核機(jī)制仍不健全。地方碳考核方面，碳達(dá)峰碳中和專項評價考核機(jī)制尚未建立，降碳考核目標(biāo)主要分解到省、市層級，未進(jìn)一步落實到區(qū)（縣）、行業(yè)、園區(qū)等，降碳責(zé)任壓實不夠。行業(yè)碳管控方面，碳排放在線監(jiān)測尚處于試點階段、覆蓋范圍較小，碳排放評價主要依賴于核算方法，具有一定的滯后性，難以對碳排放增長較快的行業(yè)企業(yè)進(jìn)行實時預(yù)警。項目碳評價方面，盡管大多數(shù)省份將碳排放評價有關(guān)要求納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和環(huán)境影響評價中，但碳排放僅進(jìn)行了核算而未開展評價，大多數(shù)地區(qū)尚未建立碳排放準(zhǔn)入績效水平評價標(biāo)準(zhǔn)，未發(fā)揮源頭約束作用。

碳排放雙控體系建設(shè)思路與對策

聚焦區(qū)域?qū)用妫瑢嵤┨寂欧趴偭亢蛷?qiáng)度雙控制度。構(gòu)建區(qū)域碳排放統(tǒng)計核算體系，推動溫室氣體排放因子本地化和動態(tài)化更新，提升核算結(jié)果的準(zhǔn)確性。以能源活動和工業(yè)生產(chǎn)過程為重點，建立二氧化碳排放統(tǒng)計核算制度和快報機(jī)制，支撐開展降碳監(jiān)測預(yù)警和評估考核。充分考慮各地區(qū)戰(zhàn)略定位、發(fā)展階段、排放基數(shù)、減排潛力、資源稟賦等因素，建立碳排放雙控目標(biāo)差異化分解機(jī)制，將碳排放考核目標(biāo)細(xì)化至省級、市級、區(qū)（縣）級、園區(qū)、行業(yè)等，分層級制定碳達(dá)峰碳中和評價考核指標(biāo)體系。

聚焦行業(yè)層面，強(qiáng)化重點領(lǐng)域降碳管控?？刂苹茉聪M，制定新建項目煤炭消費等量減量替代制度，加強(qiáng)火電運行小時數(shù)管控和電力用煤強(qiáng)度管理，逐步壓減工業(yè)、生活等領(lǐng)域用煤總量。加快推進(jìn)交通運輸電動化，推動石油消費進(jìn)入平臺期。加強(qiáng)天然氣用途管控，推動增量天然氣優(yōu)先向電力供應(yīng)、先進(jìn)制造業(yè)、居民生活等領(lǐng)域配置。開展重點行業(yè)碳排放監(jiān)測預(yù)警，充分利用碳排放權(quán)交易市場、排污許可、節(jié)能監(jiān)察等數(shù)據(jù)，以電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工等工業(yè)領(lǐng)域為重點開展碳排放核算，逐步擴(kuò)大企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測、報告與核查覆蓋行業(yè)的比率和范圍，推動火電、鋼鐵、水泥、廢棄物處理（大型污水處理廠、填埋場）等行業(yè)建設(shè)溫室氣體排放在線監(jiān)測系統(tǒng)，開展常態(tài)化碳排放形勢分析和監(jiān)測、預(yù)警。

聚焦企業(yè)層面，加強(qiáng)節(jié)能降碳管理。加強(qiáng)企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，積極融入“國—省—市”三級監(jiān)管機(jī)制，全面加強(qiáng)發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、民航等重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量全鏈條管理，提升月度存證與審核、年度報告與核查質(zhì)效。建立碳排放相關(guān)咨詢、檢驗、計量器具維護(hù)校準(zhǔn)、技術(shù)審核等技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的跨部門跨地區(qū)監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)造假等違法行為。結(jié)合全國碳排放權(quán)交易市場擴(kuò)容步伐，將碳市場履約作為剛性要求納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)和降碳考核體系，針對不同行業(yè)企業(yè)制定碳市場能力提升行動方案，分階段、有計劃提升能效碳效水平。

聚焦項目層面，加強(qiáng)源頭防控?！笆逦濉睍r期，以控制碳排放強(qiáng)度為主，制定重點行業(yè)碳排放績效水平值，設(shè)定碳排放強(qiáng)度先進(jìn)值和基準(zhǔn)值。在電力、鋼鐵、建材、有色、石化、化工等重點行業(yè)開展溫室氣體排放環(huán)境影響評價，新建項目須達(dá)到先進(jìn)值水平；對碳效低于基準(zhǔn)值水平的存量項目，應(yīng)制定改造和淘汰計劃，在規(guī)定時限內(nèi)通過改造升級將碳效提升到基準(zhǔn)值以上。

聚焦產(chǎn)品層面，構(gòu)建產(chǎn)品碳足跡碳標(biāo)識體系。筑牢產(chǎn)品碳足跡“兩大基石”，即推進(jìn)產(chǎn)品碳足跡核算標(biāo)準(zhǔn)制定、建設(shè)碳足跡因子數(shù)據(jù)庫，為產(chǎn)品碳足跡核算、分級管理、信息披露等提供支撐。通過政策引導(dǎo)、試點示范、資金獎勵等措施，推動重點排放單位、重點外貿(mào)企業(yè)、國有制造業(yè)企業(yè)有序開展產(chǎn)品碳足跡核算評價、碳標(biāo)識認(rèn)證，支持具備條件的地區(qū)開展產(chǎn)品碳足跡、碳標(biāo)識認(rèn)證試點。鼓勵地方政府、國有企業(yè)加大碳足跡較低產(chǎn)品的采購和推廣應(yīng)用力度，有序推進(jìn)產(chǎn)品碳標(biāo)識在消費品領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，鼓勵消費者購買和使用低碳產(chǎn)品。鼓勵金融機(jī)構(gòu)基于碳足跡信息豐富金融產(chǎn)品和服務(wù)。