圍繞環(huán)境空氣質(zhì)量標準的法律作用、標準的制定目的和依據(jù)、標準體系和內(nèi)容、標準的決策技術程序、標準的應用評估和修訂、標準的組織實施等，提出如下建議。

關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的法律性質(zhì)和作用。當前社會公眾甚至環(huán)境法學界有相當一部分人誤以為國家空氣質(zhì)量標準是保護公眾健康的最低要求，把環(huán)境質(zhì)量標準和排放標準的不同法律性質(zhì)、作用混為一談，究其原因是法律尚未對不同標準的性質(zhì)作出規(guī)定。

應當在修訂《大氣污染防治法》時還原環(huán)境空氣質(zhì)量標準的本質(zhì)，明確環(huán)境空氣質(zhì)量標準作為政府施政的環(huán)境目標，不對相對人產(chǎn)生法律約束力?？梢詫ⅰ皣噎h(huán)境空氣質(zhì)量標準是國家防治大氣污染、管理全國環(huán)境空氣質(zhì)量的基本目標和評價環(huán)境空氣質(zhì)量狀況的法定依據(jù)”作為對標準法律性質(zhì)和作用的表述。對環(huán)境空氣質(zhì)量標準目標作用和評價功能的定位，反映的是相對于目的性價值的工具性價值，體現(xiàn)了標準法定的原則。

關于制定環(huán)境空氣質(zhì)量標準的依據(jù)。環(huán)境法學界有一些聲音認為環(huán)境基準是環(huán)境質(zhì)量標準的唯一依據(jù)，而忽視環(huán)境質(zhì)量標準的有限性和階段性。我國制定、修訂環(huán)境空氣質(zhì)量標準既要借鑒國際環(huán)境空氣基準，也要考慮我國發(fā)展現(xiàn)狀和目標。

因此，將“制定環(huán)境空氣質(zhì)量標準，應當以保護人體健康和生態(tài)環(huán)境為目的，以環(huán)境基準為科學依據(jù)(原則依據(jù)1)，并與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應(原則依據(jù)2)”作為標準的制修訂準則，既體現(xiàn)標準的科學性，又反映政治決策的價值取向。

環(huán)境基準作為環(huán)境質(zhì)量標準的科學基礎，應當加強。但我國環(huán)境空氣基準研究十分薄弱，因此將“國家應當采取多種方式鼓勵、支持、組織環(huán)境空氣基準研究，并定期公布環(huán)境空氣基準研究科學成果”寫入法律是必要的，僅像《環(huán)境保護法》所提那樣“鼓勵”環(huán)境基準研究是不夠的，環(huán)境基準是國家必須強制開展的基礎性研究和應用性研究。

關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的技術審查程序。由于環(huán)境空氣質(zhì)量標準在環(huán)境管理中的核心地位和技術復雜性，及其現(xiàn)階段對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的制約作用，僅依靠標準起草小組和政府主管部門推動可能存在一定問題，因此建立專家委員會審查機制是十分必要的。

可以考慮將審查程序設置為：“國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準須經(jīng)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準評審委員會審查通過，國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準評審委員會由環(huán)境與健康、空氣質(zhì)量監(jiān)測和管理、生態(tài)保護、預防醫(yī)學、毒理學、經(jīng)濟學、社會學、法律等方面的專家及國務院有關部門的代表組成”。這在我國食品安全標準的制定上是有先例的。

關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的分類和內(nèi)容。標準的保護對象、基本內(nèi)容等都應在法律中體現(xiàn)。目前環(huán)境空氣質(zhì)量標準的保護對象尚不明確，從地域上分為一級標準、二級標準，與環(huán)境科學基本原理相沖突。

從國外經(jīng)驗來看，因存在兩類環(huán)境空氣基準，因此法律規(guī)定環(huán)境空氣質(zhì)量標準分為“保護公眾健康的標準、保護生態(tài)環(huán)境的標準”兩類是符合科學原理的，應該據(jù)此分別制訂標準。

對應當控制的空氣污染物也要在法律中明確規(guī)定，而不能等到制定國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準時自由選擇。否則就無法通過立法技術推導出對各類污染源、大氣污染物實施控制措施的必要性和合理性。從國際經(jīng)驗和我國大氣污染現(xiàn)狀來看，將“可吸入顆粒物、細顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、鉛”等普遍存在的常規(guī)污染物納入環(huán)境空氣質(zhì)量標準是合適的，可以逐步增加“有毒空氣污染物”濃度限值，成為主體標準即限值標準。

同時，要求標準中設定“警報標準”，而不應當在標準之外通過規(guī)范性文件自由設立“空氣質(zhì)量指數(shù)預警標準”。為解決各地標準不統(tǒng)一的問題，當前應盡快在標準中補充規(guī)定PM2.5警報標準，并開展O3警報標準研究。

另外，法律還應提出環(huán)境空氣質(zhì)量標準逐步增加、完善未來不同年度的污染物濃度限值等要求，并規(guī)定出中長期不同階段的國家空氣質(zhì)量目標。

關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的應用。首要應用是評價空氣質(zhì)量狀況，建議采用“國務院環(huán)境保護主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準，制定環(huán)境空氣質(zhì)量狀況評價規(guī)范，并組織公布全國設區(qū)市空氣質(zhì)量狀況”的表述。另外，國家還要支持、組織、開展環(huán)境空氣質(zhì)量對人體健康、生態(tài)環(huán)境損害的研究，為環(huán)境基準研究提供技術支撐，反映標準實施的效益。

關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的組織實施。標準的生命力在于實施，應當在法律中強調(diào)標準實施。唯有如此，才能在邏輯上進一步引出相關法律制度和措施。實施主要涉及3個方面，即國家確立達標年限的原則；達標措施和規(guī)劃屬于地方政府職能的原則；空氣質(zhì)量反惡化原則。

可以表述如為：“國務院環(huán)境保護主管部門依據(jù)國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準、城市空氣質(zhì)量超標程度以及城市特征，分類擬訂全國重點城市環(huán)境空氣中超標污染物達標年限的確立標準，報國務院批準后公布實施。省級人民政府公布轄區(qū)內(nèi)超標城市名單和達標年限”；“未達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準的，有關地方人民政府應當依法采取大氣污染防治措施，制定達標規(guī)劃，限期達到標準”；“已經(jīng)達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準的，應當維持或者不得顯著增加污染物濃度”。

鑒于實施過程中達標效果的不確定性，法律應當規(guī)定空氣質(zhì)量狀況與標準差距比較評估機制。經(jīng)過評估，預期不能達到環(huán)境空氣質(zhì)量標準的，地方人民政府應采取更加嚴格的措施，或修訂達標規(guī)劃。對于逾期未能達標的城市，上級人民政府環(huán)境保護主管部門可以采取限制增加大氣污染物排放的措施，除非這種排放是保障城市運行和居民生活所必需的。

關于環(huán)境空氣質(zhì)量標準的評估和修訂。隨著環(huán)境科學技術的不斷發(fā)展，環(huán)境空氣質(zhì)量標準應及時調(diào)整，與之相適應。因此，應當根據(jù)最新環(huán)境基準科學成果、經(jīng)濟社會發(fā)展階段，結合國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準的實施情況，對標準實施效果進行評估，并進行必要的修訂。這就需要法律提出明確要求。但是，目前《大氣污染防治法》（修訂草案）中“大氣環(huán)境質(zhì)量標準應當根據(jù)大氣污染防治的要求和經(jīng)濟、技術條件適時進行評估、修訂”的提法，有因果倒置之嫌。

關于標準知識普及。鑒于公眾對灰霾天氣的不良情緒，亟須開展標準科學知識普及工作，使公眾理解污染物不同作用時間段濃度限值、警報標準的科學含義，理解環(huán)境空氣質(zhì)量標準是目標，只有在超過警報標準時才能對公眾健康造成一定危害，正確認識室外空氣污染、室內(nèi)空氣污染、吸煙的危害，樹立綠色的生產(chǎn)、生活方式，正確對待重污染天氣。