2、在我國實施“超低”排放有一定的法治基礎(chǔ)

       根據(jù)現(xiàn)行法律確定燃煤電廠的污染物排放控制可有“兩條半”法律途徑，一條是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、一條是環(huán)境影響評價、半條是總量控制指標(biāo)分配，另外排污許可證也可以看成是上述途徑的綜合。從排放標(biāo)準(zhǔn)來看，早在1991年國家環(huán)保行政主管部就依據(jù)環(huán)保法律制定并頒布了強制性的火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府依法制訂了比國家更嚴(yán)的排放標(biāo)準(zhǔn)。從環(huán)境影響評價來看，我國實際上已經(jīng)開展了近30年，有完備的法定程序和要求。而總量控制，雖然從2003年修訂的《大氣污染防治法》中就提出要求，但并未按法律規(guī)定配套分配辦法，在實際操作中是通過規(guī)劃或者政府與企業(yè)簽訂責(zé)任狀的方式進行，所以說是“半條”法律途徑。相對于發(fā)達國家，我國對企業(yè)排污的法律要求要多且有重疊的地方。

       電力企業(yè)在現(xiàn)實中經(jīng)常遇到種種難以分清法律性質(zhì)環(huán)保要求，就像是有多根“紅線”在管制企業(yè)排污、由多個不同部門不同級別的裁判用多個不同規(guī)則在執(zhí)法(本文不討論法律重疊、交叉問題)，這是十分無奈的。實踐證明，在燃煤電廠的污染控制要求中，排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響評價兩條完整的法律途徑，是完全可以滿足出黨中央對環(huán)保工作的政治要求和環(huán)境質(zhì)量改善的本質(zhì)需求。因為，所有的新建項目都必須經(jīng)過環(huán)境影響報告書的審批環(huán)節(jié)，所有企業(yè)都必須執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，所有的減排要求(如總量控制和規(guī)劃目標(biāo)的要求)都是可以通過這兩個法律途徑來實現(xiàn)的。再從《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》對排放標(biāo)準(zhǔn)的作用和制定要求來看，只要科學(xué)制定、嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)，這一法律途徑就完全可以實現(xiàn)對燃煤電廠污染物排放的有效控制。如果在法律軌道外過多地通過行政手段管理燃煤電廠排污，輕者會傷及法律尊嚴(yán)，重者會使我國環(huán)境管理自亂陣腳。

        3、超低排放應(yīng)納入排放標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響評價的法律框架

       第一，充分發(fā)揮污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律機制。政府出臺相關(guān)文件或者向企業(yè)提出某種環(huán)境要求時，首先應(yīng)當(dāng)研究現(xiàn)行的法律制度，查找法律依據(jù)，尋求在法律制度內(nèi)解決問題的途徑。一是由于環(huán)境問題的復(fù)雜性以及政府權(quán)力劃分和行使的復(fù)雜性，在環(huán)保管理上中央政府與地方政府、政府部門之間會出臺發(fā)展規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、污染物總量控制方案以及實施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控等眾多措施。但是，不論有多少個部門、有多少要求，對現(xiàn)役燃煤電廠，都可以匯集到排放標(biāo)準(zhǔn)這個平臺上實現(xiàn)，做到政府內(nèi)部千條線，對企業(yè)只能一根針。排放標(biāo)準(zhǔn)可以而且已經(jīng)做到了準(zhǔn)確界定企業(yè)最多能夠排放多少污染物、是采取濃度控制還是速率控制以及如何監(jiān)測、由哪一級政府部門來監(jiān)管等的問題。二是我國已經(jīng)過渡到采用污染控制設(shè)施而不是通過高煙囪擴散的方式來治理煤電污染的階段，就更應(yīng)堅決依法以排放標(biāo)準(zhǔn)來管理電廠污染物排放。三是除對電廠超標(biāo)排放可以做到依法處罰外，其他環(huán)境管理措施的法律處罰是難以操作的，甚至是無法律依據(jù)的。四是以排放標(biāo)準(zhǔn)管理電廠也更符合加強事后監(jiān)管的改革要求，便于與其他改革措施相配套。五是《排放標(biāo)準(zhǔn)》中提出的“特別排放限值”的本質(zhì)上就是“超低”排放要求，將所謂的燃機排放標(biāo)準(zhǔn)限值按照燃煤排放的含氧量修正后與特別排放限值的要求很接近。

       第二，正確發(fā)揮環(huán)境影響評價的法律機制。我國《環(huán)境影響評價法》已實施11年，環(huán)境影響評價已經(jīng)由初期的建設(shè)項目環(huán)境影響評價拓展到規(guī)劃環(huán)評、區(qū)域環(huán)評甚至是政策環(huán)評階段。從法律要求和理論上講，項目環(huán)境影響評價解決了新建電廠的污染預(yù)防問題，是“事先”性質(zhì)，一個具體的煤電項目或者一個區(qū)域的項目是否需要“超低”排放，哪些需要超低排放，應(yīng)當(dāng)是環(huán)境影響評價的結(jié)果，而不能成為環(huán)境影響評價的依據(jù)，否則本末倒置環(huán)評失去意義。

       在實際中之所以出現(xiàn)了大量的環(huán)境問題，既與環(huán)境影響評價沒有發(fā)揮真正的作用有關(guān)，更重要的是環(huán)境影響評價與其他環(huán)境管理制度脫節(jié)。環(huán)境影響評價中提出的問題和建議如何落實到相關(guān)法規(guī)、政策制定之中，以及經(jīng)濟與技術(shù)發(fā)展如何及時反饋到環(huán)境影響評價中還需要進一步加強。

       三.科學(xué)性是實施煤電“超低”排放的充分條件

       依法是強制要求煤電企業(yè)超低排放的必要條件但不是充分條件，企業(yè)是否有必要實施超低排放，達到什么程度的超低排放，能否做到超低排放，必須要經(jīng)過科學(xué)論證和實踐檢驗?？茖W(xué)治理是實施煤電超低排放的充分條件。