草原作為我國(guó)重要的生態(tài)屏障和畜牧業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其保護(hù)成效直接關(guān)系到生態(tài)安全與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為破解“保護(hù)者吃虧、受益者免費(fèi)”困境的關(guān)鍵抓手，能夠有效協(xié)調(diào)草原保護(hù)者與受益者的利益關(guān)系，對(duì)草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)的可持續(xù)性至關(guān)重要。當(dāng)前，我國(guó)草原橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償已初步形成實(shí)踐模式，但在落地過(guò)程中仍面臨諸多堵點(diǎn)。唯有精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、系統(tǒng)謀劃對(duì)策，才能推動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制落地生根，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

厘清草原橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償面臨的挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)高度重視草原生態(tài)保護(hù)，草原橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)取得初步成效，逐步建立起中央引導(dǎo)、地方配套的補(bǔ)償框架，補(bǔ)償范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)牧民直接收益持續(xù)增加，草原植被覆蓋度穩(wěn)步提升，生態(tài)屏障功能得到初步強(qiáng)化。但受草原生態(tài)價(jià)值特殊性、區(qū)域發(fā)展差異性等因素影響，草原橫向生態(tài)保護(hù)機(jī)制建設(shè)仍存在三大突出挑戰(zhàn)。

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步規(guī)范。目前我國(guó)尚未形成統(tǒng)一精準(zhǔn)的草原生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算體系，多數(shù)地區(qū)僅以草原面積作為補(bǔ)償依據(jù)，忽視了草原質(zhì)量、生態(tài)功能等級(jí)、保護(hù)成本及跨區(qū)域生態(tài)受益的量化關(guān)系。這導(dǎo)致保護(hù)成本高、生態(tài)功能優(yōu)的地區(qū)難以獲得合理補(bǔ)償，受益地區(qū)的補(bǔ)償責(zé)任未充分體現(xiàn)，挫傷了基層和農(nóng)牧民的保護(hù)積極性。此外，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，難以適應(yīng)物價(jià)變動(dòng)、保護(hù)成本上升等新形勢(shì)，激勵(lì)作用難以持續(xù)。

二是區(qū)域協(xié)同不足。草原生態(tài)系統(tǒng)的整體性與行政區(qū)劃的分割性存在天然矛盾，許多草原跨越多個(gè)區(qū)域，但現(xiàn)有橫向補(bǔ)償多以單一區(qū)域推進(jìn)，缺乏成熟的跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間缺乏制度化協(xié)商渠道，受益地區(qū)主動(dòng)補(bǔ)償動(dòng)力不足，保護(hù)地區(qū)常處于“上門要補(bǔ)償”的被動(dòng)局面；跨界草原的保護(hù)責(zé)任、補(bǔ)償資金分?jǐn)偙壤汝P(guān)鍵問(wèn)題缺乏明確約定，易引發(fā)區(qū)域利益糾紛，且中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不足，難以破解區(qū)域利益壁壘。

三是資金保障薄弱。當(dāng)前草原橫向補(bǔ)償資金主要依賴地方財(cái)政投入，中央財(cái)政引導(dǎo)性不足，受益地區(qū)的財(cái)政投入責(zé)任缺乏剛性約束，補(bǔ)償資金撥付缺乏穩(wěn)定性，尤其生態(tài)保護(hù)任務(wù)重、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政壓力巨大。同時(shí)，市場(chǎng)化補(bǔ)償渠道不暢，草原碳匯、生態(tài)旅游等市場(chǎng)化模式仍處于探索階段，社會(huì)資本參與度低，未能形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的多元化資金投入格局。

健全草原橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策

健全草原橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需構(gòu)建全方位、多層次、可持續(xù)的補(bǔ)償體系。

第一，完善科學(xué)核算體系，筑牢補(bǔ)償公平基礎(chǔ)。一方面，加快建立統(tǒng)一的草原生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算標(biāo)準(zhǔn)，整合多學(xué)科力量，構(gòu)建涵蓋涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候等多維度的核算指標(biāo)體系，明確核算方法和流程，實(shí)現(xiàn)生態(tài)貢獻(xiàn)、保護(hù)成本與受益程度的精準(zhǔn)量化，打破“按面積補(bǔ)償”的單一模式。另一方面，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，結(jié)合物價(jià)變動(dòng)、生態(tài)質(zhì)量提升等情況定期調(diào)整，兼顧不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)生態(tài)重要、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予傾斜。

第二，強(qiáng)化跨區(qū)域協(xié)同，健全協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制。構(gòu)建“中央統(tǒng)籌、地方主導(dǎo)、跨界聯(lián)動(dòng)”的協(xié)同機(jī)制，建立跨區(qū)域協(xié)商制度化渠道，推動(dòng)保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)圍繞補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金分?jǐn)偟汝P(guān)鍵問(wèn)題開(kāi)展常態(tài)化協(xié)商，簽訂正式補(bǔ)償協(xié)議。強(qiáng)化中央層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償基金，建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決利益糾紛、監(jiān)督協(xié)議履行。同時(shí)，推動(dòng)區(qū)域生態(tài)共建共享，探索“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)”協(xié)同發(fā)展模式，增強(qiáng)受益地區(qū)主動(dòng)補(bǔ)償動(dòng)力。

第三，拓展資金來(lái)源渠道，構(gòu)建多元保障格局。打破政府單一投入模式，強(qiáng)化政府財(cái)政投入保障，加大中央財(cái)政引導(dǎo)性投入，完善轉(zhuǎn)移支付制度，明確受益地區(qū)財(cái)政補(bǔ)償責(zé)任，將補(bǔ)償資金納入預(yù)算并建立剛性約束。激活市場(chǎng)化補(bǔ)償動(dòng)能，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動(dòng)草原碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，發(fā)展生態(tài)旅游、綠色畜牧業(yè)，推動(dòng)生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)化；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品，引導(dǎo)社會(huì)資本參與。此外，完善社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制，對(duì)參與補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)主體給予激勵(lì)，提升參與積極性。

第四，健全監(jiān)管考核體系，強(qiáng)化激勵(lì)約束作用。構(gòu)建“監(jiān)測(cè)到位、評(píng)估科學(xué)、監(jiān)督嚴(yán)格、考核有力”的監(jiān)管考核體系，整合監(jiān)測(cè)資源，構(gòu)建空天地一體化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，為補(bǔ)償和評(píng)估提供科學(xué)依據(jù)。建立生態(tài)保護(hù)成效評(píng)估機(jī)制，將評(píng)估結(jié)果與補(bǔ)償資金發(fā)放掛鉤，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲分明。將補(bǔ)償工作納入地方政府年度考核，細(xì)化指標(biāo)、明確標(biāo)準(zhǔn)，將考核結(jié)果與政績(jī)、干部考核掛鉤，形成剛性約束。同時(shí)，保障農(nóng)牧民主體地位，暢通參與渠道，明確其權(quán)益與責(zé)任，鼓勵(lì)農(nóng)牧民參與草原管護(hù)并給予額外補(bǔ)償。