能源的綠色低碳轉(zhuǎn)型是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色低碳轉(zhuǎn)型的核心和基礎(chǔ)性?xún)?nèi)容，也是提升能源系統(tǒng)本質(zhì)安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)性戰(zhàn)略?！八膫€(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略深入實(shí)施十年來(lái)，可再生能源的快速發(fā)展成為了中國(guó)務(wù)實(shí)推動(dòng)綠色發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化的一個(gè)亮眼“名片”。截至2023年底，中國(guó)可再生能源發(fā)電裝機(jī)超過(guò)14.5億千瓦，根據(jù)國(guó)際能源署統(tǒng)計(jì)，2023年中國(guó)的可再生能源新增裝機(jī)占全球約60%。

“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。支持綠色發(fā)展的相關(guān)配套制度正在不斷完善，以降碳為核心的市場(chǎng)化工具體系正在逐步搭建。在這一過(guò)程中，加強(qiáng)政策協(xié)同、提高政策實(shí)施效能既是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是政策體系搭建中的難點(diǎn)。

環(huán)境外部性定價(jià)與碳定價(jià)

經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)市場(chǎng)交易外的第三方（全社會(huì)或周?chē)h(huán)境）產(chǎn)生了負(fù)面影響和成本，即負(fù)外部性，例如溫室氣體和常規(guī)污染物排放等環(huán)境污染，但沒(méi)有向受到影響的第三方支付造成損害的成本，因而造成了市場(chǎng)的失靈。為解決這類(lèi)問(wèn)題，經(jīng)典的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論提出了“庇古稅”等經(jīng)濟(jì)學(xué)工具，通過(guò)對(duì)社會(huì)造成的損失征稅或定價(jià)的方式來(lái)糾正負(fù)外部性問(wèn)題。而碳定價(jià)問(wèn)題即是一個(gè)典型的將環(huán)境外部性?xún)?nèi)部化的問(wèn)題。理論上來(lái)看，碳的價(jià)格是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的碳排放對(duì)當(dāng)前和未來(lái)所造成的全部經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本，例如氣候?yàn)?zāi)害所導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施和生命損害等。而在實(shí)際中，碳的價(jià)格通常是一個(gè)地區(qū)或組織的碳排放目標(biāo)的邊際減排成本。

根據(jù)政策工具的類(lèi)型，碳定價(jià)主要分為兩類(lèi)，分別是顯性碳定價(jià)（以?xún)r(jià)格的形式要求產(chǎn)生碳排放的生產(chǎn)活動(dòng)支付相應(yīng)的成本或?qū)Ρ苊狻p少碳排放提供相應(yīng)的激勵(lì)，如碳稅）和隱性碳定價(jià)（以行政管控、市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方式影響生產(chǎn)活動(dòng)來(lái)降低碳排放，如能耗“雙控”）。而顯性碳定價(jià)又分為兩類(lèi)，分別是直接碳定價(jià)（例如碳排放權(quán)交易價(jià)格、碳稅、碳信用價(jià)格等）和間接碳定價(jià)（例如環(huán)境污染稅、資源稅、可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼、電動(dòng)車(chē)退稅等）。由此可見(jiàn)，在更寬泛的碳定價(jià)范疇中，電力的碳成本可以通過(guò)不同的渠道得以體現(xiàn)，而減少碳排放僅是這些政策工具實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一，甚至不是最主要的目標(biāo)。因此在建立以降碳為核心的政策體系過(guò)程中，需要不斷豐富政策工具，更需要協(xié)調(diào)好不同政策工具的關(guān)系，形成合力。

電力的含“碳”量

電力是最大的碳排放部門(mén)，也是當(dāng)前減排潛力最大的部門(mén)。煤炭的使用和燃燒所產(chǎn)生的二氧化碳約占我國(guó)全部二氧化碳排放的70%，電力生產(chǎn)（電煤和天然氣燃燒為主）所產(chǎn)生的二氧化碳約占我國(guó)全部二氧化碳排放的40~45%。在面向碳中和的零碳技術(shù)中，可再生能源發(fā)電技術(shù)成熟度最高，終端電氣化、供給低碳化的低碳發(fā)展路徑相對(duì)其他行業(yè)更加清晰，短期內(nèi)降碳的潛力最高。因此，提升電力系統(tǒng)對(duì)可再生能源的消納能力、加快可再生能源發(fā)展是當(dāng)前電力部門(mén)乃至全社會(huì)實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的重要方面。發(fā)展可再生能源的重要性也在聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)COP28上得以體現(xiàn)，全球需要在2030年實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電裝機(jī)三倍的目標(biāo)。

電力是中間和終端產(chǎn)品中最廣泛的“碳”承載形式，電力的碳排放強(qiáng)度影響各行各業(yè)。第二次工業(yè)革命以來(lái)，電力已被廣泛應(yīng)用于工業(yè)、交通等各個(gè)行業(yè)，是各個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)工業(yè)。數(shù)字化、綠色化的發(fā)展浪潮中，電力的作用也更加凸顯。一方面，信息技術(shù)、智能技術(shù)以及最近屢次震撼世界的大模型和人工智能應(yīng)用，無(wú)不依賴(lài)著高品質(zhì)的電力供應(yīng)；另一方面，電動(dòng)汽車(chē)、熱泵、零碳燃料和氫冶煉等零碳的終端應(yīng)用技術(shù)均需要電力作為載體。因此電力的碳排放強(qiáng)度不僅影響著電力行業(yè)自身，更影響著中間和終端產(chǎn)品的碳競(jìng)爭(zhēng)力。而產(chǎn)品的電力間接碳排放科學(xué)合理的核算和統(tǒng)計(jì)也成為了行業(yè)和產(chǎn)品碳競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。

可再生能源發(fā)電項(xiàng)目是碳信用重要的參與內(nèi)容。國(guó)際來(lái)看，2022年全球在有效期內(nèi)的可再生能源的碳信用項(xiàng)目的比重是55%，且這個(gè)比重呈上升趨勢(shì)。歷史來(lái)看，我國(guó)在實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼之前的新能源項(xiàng)目投資，很大程度上得益于來(lái)自京都議定書(shū)框架下的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM），未來(lái)不少發(fā)展中國(guó)家可再生能源的發(fā)展仍需要通過(guò)國(guó)際碳信用市場(chǎng)等機(jī)制予以支持。從碳信用核定的成本來(lái)看，可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的電力數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)能力較好，相較于林業(yè)碳匯等碳信用項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的碳減排量更易核定和核查，其他非技術(shù)成本也較低。一些新的和前沿可再生能源發(fā)電技術(shù)也需要通過(guò)碳信用等方式予以支持。

電力領(lǐng)域主要的“碳”政策工具

綠證和可再生能源配額制是上世紀(jì)末為激勵(lì)可再生能源投資和發(fā)展而應(yīng)運(yùn)而生的一套政策工具。綠證的概念于20世紀(jì)90年代中期在加利福尼亞州可再生能源配額制設(shè)計(jì)過(guò)程中首次提出，通過(guò)對(duì)可再生能源產(chǎn)生的電力進(jìn)行標(biāo)記、使用配額目標(biāo)對(duì)市場(chǎng)主體予以約束，形成可再生能源發(fā)電外部性的價(jià)格，降低與化石能源發(fā)電之間的成本差異，從而提高可再生能源使用和投資的積極性。綠證和可再生能源配額的政策經(jīng)驗(yàn)在21世紀(jì)初期被介紹至中國(guó)，經(jīng)過(guò)多年醞釀和完善后，結(jié)合市場(chǎng)需求增長(zhǎng)和前期政策調(diào)整，綠證角色重新定位和相關(guān)制度的整體搭建于2023年8月開(kāi)始。國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書(shū)全覆蓋工作促進(jìn)可再生能源電力消費(fèi)的通知》（發(fā)改能源〔2023〕1044號(hào)）基于當(dāng)前“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)、電力市場(chǎng)化改革趨勢(shì)對(duì)已有制度進(jìn)行了整體修訂和完善，明確了綠證是我國(guó)可再生能源電量環(huán)境屬性的唯一證明，是認(rèn)定可再生能源電力生產(chǎn)、消費(fèi)的唯一憑證，形成了可再生能源電力的環(huán)境外部性權(quán)屬追溯的基礎(chǔ)，基于此溯源工具的綠電（電證合一）交易、可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重、能耗“雙控”核算得以開(kāi)展。

碳排放權(quán)交易與可再生能源配額制下的綠證交易均是合規(guī)性市場(chǎng)工具，由政府部門(mén)明確市場(chǎng)納入主體范圍和合規(guī)要求，并允許市場(chǎng)主體通過(guò)交易來(lái)滿足，從而實(shí)現(xiàn)約束行業(yè)整體碳排放強(qiáng)度的同時(shí)優(yōu)化了資源配置效率。基于多個(gè)省級(jí)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，2017年我國(guó)宣布啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)。2021年2月起《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》開(kāi)始施行，標(biāo)志著全國(guó)碳市場(chǎng)的正式運(yùn)行。2024年2月，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》發(fā)布實(shí)施，為碳排放權(quán)交易的規(guī)范運(yùn)行提供了法律支持，尤其是對(duì)于交易行為規(guī)范、數(shù)據(jù)質(zhì)量管控等方面提供了明確的法律依據(jù)。電力是當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)中唯一的行業(yè)，也是未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)擴(kuò)圍后碳配額占比最高的行業(yè)，重點(diǎn)排放單位的合法合規(guī)運(yùn)行和交易對(duì)于構(gòu)建健康的碳市場(chǎng)十分重要。

用電單位使用電力的間接碳排放核算問(wèn)題是當(dāng)前許多企業(yè)關(guān)注的重要問(wèn)題。對(duì)于鋼鐵、電解鋁、石化化工、機(jī)械加工制造等諸多行業(yè)來(lái)說(shuō)，由于中國(guó)的工藝流程新、規(guī)模大，許多行業(yè)生產(chǎn)能效已處于國(guó)際一流或領(lǐng)先水平，使用電力的碳排放是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的這些產(chǎn)品碳排放高于發(fā)達(dá)國(guó)家水平的主要原因之一。與氫冶煉等其他降低碳排放的工藝技術(shù)相比，降低使用電力的碳排放也是這些企業(yè)降低整體碳排放量和強(qiáng)度的當(dāng)前可做的不多的幾項(xiàng)工作之一，同時(shí)成本也相對(duì)較低。一些跨國(guó)公司、行業(yè)龍頭企業(yè)不僅將使用零碳電力作為自身減碳行動(dòng)的一部分，還要求其供應(yīng)鏈上下游共同踐行這個(gè)目標(biāo)，因此許多企業(yè)已面臨著自身使用電力的碳排放如何認(rèn)定的問(wèn)題。

碳信用是在我國(guó)發(fā)展歷史最久的一項(xiàng)市場(chǎng)工具，不僅在一定程度上支持了可再生能源、植樹(shù)造林和節(jié)能燈泡推廣，還為早期有關(guān)“碳”的知識(shí)和理念的宣傳發(fā)揮了重要作用。我國(guó)的碳交易最早起步于清潔發(fā)展機(jī)制，并逐步發(fā)展出了中國(guó)的自愿減排交易機(jī)制。2012年開(kāi)始實(shí)施，2017年停止簽發(fā)新項(xiàng)目，累計(jì)公示的核發(fā)項(xiàng)目2852個(gè)，到2021年累計(jì)交易減排量4.43億噸。存量項(xiàng)目將于2025年全部強(qiáng)制注銷(xiāo)。2023年10月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布新的自愿減排交易機(jī)制的首批4項(xiàng)減排項(xiàng)目方法學(xué)，包括光熱發(fā)電、深遠(yuǎn)海風(fēng)電、紅樹(shù)林和森林碳匯，在2024年初交易市場(chǎng)重啟后，審定與核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批等配套機(jī)制的工作正在開(kāi)展。在以往簽發(fā)的自愿減排項(xiàng)目中，可再生發(fā)電的占比很高，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，深遠(yuǎn)海風(fēng)電和光熱發(fā)電項(xiàng)目也要發(fā)揮重要作用。

做好各項(xiàng)“碳”工具協(xié)同的建議

完善綠證和配套機(jī)制，強(qiáng)化綠證對(duì)支持可再生能源發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。一是加快推進(jìn)綠證全覆蓋的工作。二是持續(xù)強(qiáng)化和完善綠證的溯源作用，優(yōu)化綠證上展示的項(xiàng)目信息，加強(qiáng)綠證流轉(zhuǎn)的信息跟蹤，建立面向公眾和用戶的綠證信息披露制度。三是強(qiáng)化可再生能源電力配額制對(duì)引導(dǎo)可再生能源發(fā)展和消納的作用，將配額責(zé)任（可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重）切實(shí)分配至所有市場(chǎng)主體，將權(quán)重目標(biāo)與全國(guó)的可再生能源發(fā)展目標(biāo)、非化石能源占比目標(biāo)掛鉤，引導(dǎo)建立以提升電力系統(tǒng)消納能力為導(dǎo)向的可再生能源中長(zhǎng)期合同（PPA）機(jī)制。

加快完善碳排放權(quán)交易。一是優(yōu)化配額發(fā)放等碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)制度，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，確保交易對(duì)發(fā)現(xiàn)真實(shí)價(jià)格、促進(jìn)資源配置的有效性。二是將電力間接排放排除在碳排放權(quán)交易管理范圍外，當(dāng)前電力市場(chǎng)化改革穩(wěn)步推進(jìn)，工商業(yè)用戶和所有煤電企業(yè)均參與電力市場(chǎng)交易，盡管電價(jià)設(shè)置了上下限，但完全具備傳導(dǎo)碳成本的能力（電價(jià)上下限的調(diào)節(jié)范圍是火電廠平均承擔(dān)的度電碳成本的20倍左右），而電力間接排放的計(jì)算本質(zhì)上增加了碳配額分配的難度和碳排放核算的難度，不利于初期碳市場(chǎng)的發(fā)展和規(guī)則完善，因此有必要盡快排除電力間接排放。三是配合全國(guó)碳市場(chǎng)的碳價(jià)水平和免費(fèi)配額規(guī)模，進(jìn)一步放寬電力市場(chǎng)的電價(jià)上下限，為碳價(jià)的充分傳導(dǎo)提供條件。

加快建立面向設(shè)施和產(chǎn)品的電力間接碳排放核算體系。當(dāng)前我國(guó)的碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)和指南主要服務(wù)于碳市場(chǎng)、碳“雙控”等場(chǎng)景，主要是面向全國(guó)、地區(qū)和企業(yè)（組織），需要盡快推進(jìn)設(shè)施和產(chǎn)品級(jí)的核算標(biāo)準(zhǔn)的建立和數(shù)據(jù)的豐富。結(jié)合歐盟等地區(qū)支持綠氫發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，電力間接碳排放的核算首先應(yīng)基于綠證，其次可考慮不同發(fā)展階段電力系統(tǒng)對(duì)可再生能源消納能力的要求，逐步提升對(duì)時(shí)空匹配度的要求，從而確?？稍偕茉措娏Πl(fā)得出、用得好。

統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)實(shí)際和國(guó)際趨勢(shì)，確保碳信用的額外性和完整性。從近期來(lái)看，可再生能源項(xiàng)目還將是中國(guó)以及國(guó)際上重要的碳信用的來(lái)源，但是一些可再生能源項(xiàng)目已具備充分的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，也具備多種渠道的資金來(lái)源，因此在開(kāi)發(fā)碳信用項(xiàng)目時(shí)需確保項(xiàng)目和碳減排量的額外性和完整性。需加強(qiáng)與綠證的對(duì)接，可通過(guò)源頭唯一性（項(xiàng)目?jī)H可申請(qǐng)ccer項(xiàng)目或綠證其中一項(xiàng)）或度電溢價(jià)唯一性（項(xiàng)目發(fā)電量獲取綠證后若轉(zhuǎn)化為CCER項(xiàng)目則需先注銷(xiāo)綠證）等方式建立綠證信息和CCER信息的鏈接，同時(shí)需避免CCER項(xiàng)目的碳減排量在電力間接排放的計(jì)算中被雙重計(jì)算。

此外，還需建立具有中國(guó)政策體系特征的ESG和碳信息披露體系，做好包括數(shù)據(jù)（排放因子）、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、信息披露的指標(biāo)體系（指數(shù)）等方面的基礎(chǔ)性工作。